土地财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于基金预算收入，属于地方财政收入的一种。中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。
土地财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫第二财政。中国大陆搞城市经营和土地财政，最早是从香港学过来的。但香港是土地私有制，政府要先收购私有土地，进行初步开发后才能出让。而大陆是土地国有制，往往凭借公权力和专政机关力量强行征地拆迁，低价收购他人的土地使用权，并不是公平交易，以此牟取暴利，造成民怨沸腾。其行政执法依据是国务院的《拆迁条例》，而不是全国人大的《物权法》。
在很多地方，第二财政早已超过第一财政。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。在“土地财政”上，这些地方政府最核心的做法是土地整理，就是政府运用行政权力把集体所有或其它用途的土地整合后，进行招拍挂，价格就会翻几番。
对“土地财政”依赖比较严重的应该是中部不发达城市和沿海还没有形成产业支撑的开发区，欠发达城市和新兴地区由于没有相关产业作为支撑，“土地财政”必然成为政府收入主要来源。“土地财政”的形成与我国土地出让制度有关。土地都是通过买断的方式使用几十年，这造成地方政府官员乐于寅吃卯粮、竭泽而渔，根本不考虑下一任政府官员如何解决财政收入的问题。
土地财政，作为地方政府发展经济的一种工具，可谓利弊互见。
在中国，土地财政和土地金融的形成，大体是近十几年的事情。这十几年，中国城市建设突飞猛进，其奥秘就在城市政府通过经营土地，积聚了大量建设资金。城市经济飞速发展，市民生活质量不断提高，带动了周边农村经济的转型与发展，吸引了大量外地农民进城务工。其正面效应不容否定。
但是，问题也由此而生。
第一，土地财政恶化了国民收入分配，抑制了民间投资。本世纪初，就有财政专家研究提出，当时中国政府的各种收入加起来，已占GDP的30%以上，达到甚至超过发达国家的水平。政府收入占GDP比重过高，一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢，另一方面抑制了社会投资。虽然中央采取了许多措施，大力调整国民收入分配格局，但迄今并未根本改变。尤其值得关注的是，土地收入大多集中用于城市，城乡差距和和地区差距，不仅没有缩小，反而更加扩大了。
第二，政府投资影响了产业结构调整，加剧了产能过剩。政府掌握的大量资金投向哪里，对产业结构的变化有重要的引导作用。多年来，地方政府的土地出让收入主要投向城市建设，刺激了建筑业、房地产业的大繁荣，带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业的发展，生产能力严重过剩。这条产业链基本处于低端，过度的发展占用了大量社会资源，与中央加快转变发展方式的方针背道而驰。
第三，更不能忽视的是资源、资金的严重浪费 。土地出让收入由本级政府“自收自支”，长期缺乏收支规范与监督机制。近些年来，各地搞了不少“楼、堂、馆、所”和“政绩工程”，攀比之风愈演愈烈，老百姓深恶痛绝。在此过程中，少数党政干部财大气粗，挥金如土，为所欲为；同时“土地寻租”活动愈演愈烈，公款化为个人“灰色收入”的现象屡见不鲜，公众反应强烈。
第四，土地财政机制不改变，保护耕地、保护农民的合法土地权益，只能流于空谈。同时，土地财政使地方政府的收入过分依赖房地产开发商。而在中国现实中，由于集体土地不能开发房地产，现有的开发商其实处于天然垄断地位，这使其有可能大肆抬高房价，广大中低收入市民的住房问题，很难得到解决。
总的来看，在中国工业化、城市化的进程中，土地财政曾经发挥过重要的、积极的作用。但是，随着改革的深入，其制度弊端也越来越明显、突出，已经成为今后中国可持续发展的障碍。今后，应该切实落实科学发展观，让土地财政逐步退隐历史舞台。
中国主要是借鉴香港的土地批租制。但是，香港的土地管理与土地批租（即经营），分属不同的部门，并且把政府的土地收益纳入基金管理，杜绝了支出使用的随意性。而恰恰这一点，我们没有学。
之所以如此，也是由当时复杂的历史条件决定的。上世纪80年代中后期，国家土地管理局成立，负责统管全国城乡地政，逐步推行有偿使用土地制度改革。然而，当时许多地方政府和一些中央政府部门，不愿实行有偿用地制度，改革进展缓慢。
当时的主要矛盾，是如何推进土地有偿使用制度改革。在这种情况下，土地管理部门顺理成章地承担起国有土地的经营职能，可以说是一种历史的必然。但历史不会有终点。旧的矛盾解决了，新的矛盾随之产生。
随着市场经济体制的确立，大约在20世纪末期，土地有偿使用制度全面建立起来，土地财政也逐步形成，政府经营土地的弊端才越来越显现出来。如果说，当年学香港只学了一半甚至不到一半，是个历史的欠账，那么，这个欠账总归要还，恐怕到了该还账的时候了。
我国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。实际上世界上很多发达国家也都依靠“土地财政”，但国外主要通过对存量土地征收物业税、房产税等方式创造财政收入，这样既体现了公平性，也保证了政府有相对稳定的财政收入。而且，主观上也会促使政府平抑地价，而不像我国千方百计抬高地价。
部分专家认为：一方面，在现行的房地产税费政策下，地方政府是最大的受益者之一，这种巨大的利益诱惑，必然大大刺激地方政府的卖地冲动；另一方面，“土地财政”对抬高房价有推波助澜的作用，地价的不断攀升和房地产税费过高都在一定程度上助推了房价的飙升，而房地产税费最终会转化为商品房成本，由购房者买单。“要从根本上解决当前‘土地财政’困局，改变单纯依靠土地出让金和房地产税收为主要收入的财政现状，应该尽快开征物业税。”
但是实际上，也有专家认为仅仅依靠税务财政来解决会导致严重问题，数据显示，2011年，我国全部税收收入中来自流转税的收入占比为70%以上，而来自所得税和其他税种的收入合计占比不足30%。来自各类企业缴纳的税收收入占比更是高达92.06%，而来自居民缴纳的税收收入占比只有7.94%。如果再减去由企业代扣代缴的个人所得税，个人纳税不过占2%。2012年个税起征点上调后，今年个人直缴的比例还会更低。在严格意义上，中国没有真正的“纳税人”。这就是为什么税收高速增长，居民税负痛感却不敏感的重要原因。
任何一种改革，如果想成功，前提就是纳税人的负担不能恶化。如果按照某些专家的建议，通过直接增加财产税等新的地方税种来来补偿土地收入，将足以引发比希腊更加严重的社会骚乱。这种非帕累托改进，对任何执政者而言，无异于政治自杀。在现有的政治制度下，社会暴乱乃至“大革命”都是完全可以预期的。
1862年，美国的税改取消联邦土地收入，改征地方财产税，纳税人从联邦政府处获得财产，然后向地方政府缴税，总的负担没变，收入在不同政府间切换。但在中国这样的税收结构下，就算是中央真的可以下决心减税，也不过是减少了企业的负担，减税并不能直接进入居民个人账户。因此，对居民人而言，增加财产税就是支出净增加。这样的改革方案，在一开始就注定会失败。
